AG真人官网平台理论研究 供需视角下伦敦住房建设空间引导策略研究及其规划启示新中国成立以来，我国城市住房建设成绩斐然。但长时间、高速度的城镇化进程也使得我国城市住房建设存在一系列问题，尤其是特大城市人地矛盾突出，开始显现出住房供给结构与居民实际需求匹配失衡、住房空间分布失序、职住分离严重等问题。自第一次工业后，伦敦在世界城市中率先进入工业化和城镇化进程，并于二战后开始对住房建设进行系统性的空间引导，其发展经验对我国特大城市具有较强借鉴意义。本文在系统性回顾伦敦住房空间引导策略发展历程的基础上，重点对其最新版本住房空间需求和供给潜力的评估方法进行剖析，以揭示伦敦中宏观层面住房空间引导策略制定的核心机制和运行特征，总结对我国特大城市住房建设空间引导的经验和启示，以期为我国住房建设发展提供参考。

　　居住功能是雅典宪章中提出的城市四大核心功能之首。居住空间是城市空间中最为主要的组成部分——居住用地占城市建设用地的比例在30%左右、住宅建设量占城市建设总量的60%左右，其空间布局的合理性将对城市空间的组织效率和居民的生活满意度产生巨大影响。

　　新中国成立以后，我国城市住房采取计划式和福利式的供给体制，产生了单位大院、工人新村等住宅空间布局模式。在这一模式下，居民住房作为生产空间的附属，围绕生产空间进行组织，大部分日常活动在社区这一空间尺度中即可完成，对于城市的整体空间结构影响较小，因此中宏层面住房建设的空间布局不受到太多重视。改革开放以后，住房体制由计划供给转为市场主导，居民根据自身经济条件和居住偏好自由择居，择居的离散程度以及与工作地点的分离程度日益增加，对于城市空间结构的影响越发凸显，因此对住房建设的空间布局进行合理引导显得尤为关键。

　　住建部于2012年印发了《城市住房建设规划编制导则》，对住房建设的空间布局提出了明确的编制重点和内容要求。但由于缺乏具体的编制方法引导，我国城市对住宅建设的空间布局引导依然不够精细。主要反应为：一是在需求层面，普遍能对居住用地总量、住宅总建设量进行合理预测，但缺乏对不同年龄、不同职业的住房需求摸查，对年龄结构、家庭组成等方面考虑不足，造成住房结构与人口结构的匹配失衡；二是在供给层面，重视居住用地布局的规划引导，但对容积率、密度分区等住房建设容量方面的管控较弱，住房布局与公共交通体系、重点发展区域的匹配不足，造成城市空间结构不够紧凑，职住联系效率不高，尤其是特大城市职住分离情况较为严重。

　　伦敦作为全球率先进行城镇化的城市，自20世纪初就开始从不同视角探索住房建设的空间引导策略，有效地提升了城市空间的组织效率。本文以伦敦为例，剖析其住房建设空间引导的演变历程，分析其当前的运作体系和主要方法，以期为我国特大城市的住房建设提供经验借鉴。

　　伦敦城市总面积约1570km2，2019年居住人口896万、住房套数359万套，是英国首都、欧洲最大城市，与纽约、东京并称为三大全球城市。通常意义上的伦敦是指大伦敦市（Greater London），由伦敦金融城（City of London)与其他32个伦敦自治市(London Boroughs）组成。在圈层结构上，位于大伦敦中心的14个自治市通常被视为内伦敦（Inner London），面积约310km2、居住人口约360万；与之相对的则是外围19个自治市组成的外伦敦（Outer London），面积约1260km2、居住人口约530万。此外，由于大伦敦各自治市较小、平均面积仅有50平方公里，经常面临跨界合作的情况，因此自第一版大伦敦规划起即划分了东西南北中5个次区域进一步引导自治市协调发展（图1)。在规划层级上,大伦敦市政府(Greater London Authority) 负责编制《大伦敦规划》(The London Plan）统筹引导各自治市的发展，规划内容通常包括对各区住房空间数量的建设目标要求。而各自治市地方政府依然保留了较大的行政自主权，可单独或者多个自治市按照次区域组合进一步对住房的空间需求和开发潜力进行预测，并编制地方发展规划引导具体建设。

　　二战后大伦敦先后经历了郊区化、再城市化等空间发展历程，政府的执政思路和住房空间引导策略发生过较大改变。从其策略导向来看，对住房建设的空间引导可分为以下三个阶段。

　　自18世纪60年代第一次工业后，伦敦经历了长达近两百年的漫长工业化历程，至1939年伦敦人口达到了860万人，与2015年伦敦人口总量相当，并且不断发生“伦敦恶臭”、“化学烟雾”等一系列恶劣的环境污染事件。在此背景下，霍华德“田园城市”在城市规划者和管理者中盛行，社会各界普遍认为一系列城市病（疾病、社会混乱、住房不足等）与高度的社会不平等和管理不善有关，而降低核心区的人口密度被视为缓解城市病、恢复城市正常秩序的关键举措。1944年阿克隆比编制的《大伦敦规划》在二战后得以迅速实施，其核心的规划思路是通过“城市内环-郊区环-绿带环-乡村环”的同心圆式结构，对不同圈层采取不同的住房开发密度，以疏解伦敦居住人口，控制伦敦市区的蔓延。其中城市内环基本等同于当今的内伦敦区域，主要通过贫民窟清洗、工业区拆除等计划，将居住人口密度降低至每公顷190-250人；郊区环基本等同于当今的外伦敦区域，通过重新组织空间，适度进行住房建设，使居住人口密度控制在每公顷125人左右；绿带环则基本环绕当今大伦敦边界，宽度约为16km，通过严格限制居住开发，将空间的扩张约束在绿带之内；此外还在乡村环——即当今大伦敦边界以外区域，依靠政府主导的新城开发公司建设8个卫星城，每个卫星城规划6-8万的人口规模以容纳工业产业发展和承载伦敦居住人口外迁，并且将居住人口密度严格控制在每公顷100人以下，以获得宜居的城市环境。这一时期的政府采纳了凯恩斯主义执政策略，主要通过政府投资促进经济增长，1961-1981年间大伦敦70%的新建住房均由政府主导建设，因此住房建设的空间布局很好地贯彻了规划的目标要求，主要向外围的卫星城和郊区环区域分布，内伦敦的住房建设趋于停滞、住房数量和人口密度迅速降低（如图2所示）。

　　撒切尔夫人上台后采取了一系列大刀阔斧的改革，执政思路由强调政府管控的凯恩斯主义转变为强调完全市场化的新自由主义，城市规划向市场做出了巨大让步，发挥的作用被极度压制，部分英国学者视这一阶段为“规划死亡”的阶段。到1986年大伦敦议会被撤销后，大伦敦开始缺乏统一的规划文件和行政组织对住房建设的空间布局进行协调引导，转而由下辖的33个自治市自主制定发展规划。这一时期市场力量影响巨大，社会各界不希望甚至“厌恶”通过规划手段对城市发展进行调控，因此各行政区对于住房建设的空间布局引导处于缺位状态，仅仅设置了每公顷150-250可居住房间数范围作为住房建设的参考标准，且并未强制执行。住房建设的空间布局更多是由市场进行自主调节和选择。

　　与此同时，这一阶段伦敦开始进入以现代服务业为主的转型时期，内伦敦因良好的服务业发展区位重新获得青睐，就业岗位重新向内城集聚，内城更新成为城市发展的主旋律。因此市场也更多将伦敦住房建设推向内伦敦和旗舰更新项目所在的道克兰地区（如图3所示）。

　　1997年布莱尔上台后推寻“第三条道路”的执政理念，倡导在社会主义和新自由主义之间的折中。政府规划调控在城市发展中所起到的作用被重新重视起来，1986年取消的大伦敦议会于2000年得以重建，形成了大伦敦地区具有实质性权力的政府机构GLA（Greater London Authority），以对33个自治市的规划进行统一协调。此时期另一个重要的改变是对城市空间结构发展模式认知的改变，规划学者和城市管理者开始认识到高人口密度并非是影响城市环境质量的核心问题，相反过低的住房建设密度将造成城市的无序蔓延。1990年代伦敦开展的《伦敦居住环境质量研究》(The Quality of Londons Residential Environment 1994）通过对伦敦全市50个居住社区调查发现，居住环境质量与住宅建设密度之间并不直接相关，伦敦一些最宜人的居住环境的建设密度远远高于当时政策所规定的最大密度。1992年里约地球峰会上联合国提出的“可持续发展”理念，加上大伦敦不断增长的城市人口和相对较低的住房开发密度带来的激烈人地矛盾，使得大伦敦政府越来越将“紧凑型城市”视为城市未来理想的空间发展模式，并敦促规划和土地部门寻求更高的住房开发密度，以应对不断增长的住房需求。

　　基于此背景AG真人，伦敦住房建设的空间引导被提升到前所未有的高度。自大伦敦政府2000成立以来，先后编制的历版《大伦敦规划》均将住房建设部分作为核心规划板块，并且每3-5年还编制《伦敦住房战略》（London Housing Stratege）、《伦敦战略性住房市场评估》(London Strategic Housing Market Assessment）、《伦敦战略性住房用地可行性评估》(London Strategic Housing Land Availability Assessment）等专项规划及评估研究报告以引导住房建设。其中《伦敦战略性住房市场评估》和《伦敦战略性住房用地可行性评估》分别从需求层面和供给层面对伦敦住房建设的实际空间需求和用地开发潜力进行分析，是支撑《大伦敦规划》和《伦敦住房战略》规划策略制定，满足居民住房需求、引导住房建设空间合理布局的核心依据。

　　住房需求预测更加强调客观性，通常被视为对某个地区所需房屋数量无限制评估。所谓无限制评估是指在不考虑地方政府的用地条件、财政等供应限制因素的前提上，基于人口增长、家庭结构变化、居民经济可负担能力、不同群体的需求特点（例如老年人、残疾人）等客观因素，合理预测地区的实际住房空间需求。

　　在英国国家规划政策框架（NPPF）的要求下，住房需求预测成为各地方政府制定规划之前的“标准动作”。地方政府应根据英国住房、社区和地方政府部（MHCLG）制定的规划实践指南（PPG），基于统一的评估框架和预测方法对本地区的住房需求进行预测，主要分为以下几个步骤：1）以近十年的家庭数量增长率为基准预测规划期末的家庭总数，作为地区住房总需求的基准套数；2）测算地区就业者的工资收入水平与周边住房价格的匹配关系，通过修正系数调高住房可负担性过低区域的住房总量需求，即在房价显著高于就业者收入的区域周边增加住房套数，以平衡就业-居住市场需求；3）根据不同人数组合的家庭数量预测，对不同卧室数的住房数量进行分配；4）结合居民收入水平和房价发展趋势，模拟在当前经济发展预期下无法在合理价格区间租房及购买房屋的家庭数量，进而估测可负担住房的需求数量；5）通过对老年人、残疾人、学生等特殊群体的数量预测，评估针对不同群体的特殊住房需求数量（如图4所示）。

　　伦敦最新一轮2017版的《战略性住房市场评估》在国家规划实践指南的基础上，对现状的积压需求和家庭结构进行更为精细的研究。其中积压需求是指进一步将现状居住状况难以满足其体面需求和有强烈住房改善动机的家庭纳入新增住房需求中进行统筹考虑，包括缺乏卫生间、厨房等基础设施的家庭、共享住房的家庭和经常性无家可归的家庭等10个类别，从而进一步改善居民住房状况。而对家庭结构的精细化预测则是伦敦分析未来住房需求数量最为核心的内容。大伦敦管理局根据出生率、死亡率、国际、国内移民情况，预测了规划期末各年龄段的居民人数，进一步根据不同年龄段个体形成家庭的趋势外推，将家庭的组成结构细化至17类，包括多种类别的独居家庭、单亲家庭、核心家庭和主干家庭（如图5所示）。在此基础上，根据每10年一次的人口普查数据和每年一次的住房抽样调查数据，总结上述17种类型家庭现状住房户型情况及变化趋势，以此推测规划期末不同户型住房的套数，与现状各户型住房套数进行比对后，获得各类型住房的净增量。此外，《伦敦战略性住房市场评估》还基于现状17类家庭的住房可负担性特征，结合经济发展、居民收入、住房价格的变化趋势，以及可负担政策导向因素，提出多种不同情形、不同比例的住房可负担性假设，对市场性住房、过渡性住房和公共租赁住房的数量进行预测，最终输出形成了一个包括多种户型和住房可负担类型的结果矩阵（如表1所示）。在此基础上，大伦敦的33个自治市通常也可以独自或者按照次区域组合的方式，根据相近的方法对本自治市或者此区域的住房总量、户型结构、可负担性住房比例等需求进行详细预测，从而获得在空间上更为精细的住房需求评估结果。

　　如果说需求侧的《战略性住房市场评估》强调对客观存在的需求不加限制地预测，那么在供给侧《战略性住房用地可行性评估》则其实质是对于规划策略的空间模拟，以满足地区住房建设的客观需求。

　　住房用地可行性评估同样是NPPF规定下每个地方政府的必选动作，规划实践指南（PPG）建议的标准评估步骤包括：1）确定有住宅发展潜力的地点，包括规划确定的住房建设区域、棕地等存在用途转换或更新可能性的区域以及低效用地等；2）评估每块用地的开发容量潜力，通常是根据地方政府制定的密度分区政策来估测每块用地建设的住房总量；3）考虑战略工业用地和绿带等休憩用地保护等规划政策限制、土地所有权等交付能力限制和洪水淹没区等环境约束限制，设置不同开发概率，最终测算每块用地的住房开发潜力，并汇总形成区域住房开发总潜力。

　　2017版的《伦敦战略性住房用地可行性评估》遵循上述评估步骤进行预测，其中最能体现其规划意图的是通过伦敦住房建设密度分区矩阵AG真人，引导住房建设的空间布局向高交通可达性区域、以及城镇中心和重点开发区域倾斜。早期每公顷150-250个卧室数的参考标准远远无法满足伦敦市住房建设需求。2000年大伦敦管理局成立后开展了可持续住房质量（Sustainable Residential Quality）的系列研究，对原有住房建设的密度标准进行更新。SRQ选取了多个具有不同区位特征的地点作为样本，以设计为导向、在保障符合伦敦本土住房建设特色、满足居住舒适型要求、与周边景观环境协调、交通承载能力足够等要求的前提下，进行非常详细的住房建设方案模拟。最后将大量样本模拟的住房建设数量结果和样本所处的公共交通可达性及区位类型进行归类匹配，以此测算不同公共交通可达性等级和不同区位类型的区域可建设的住房密度范围，形成基准密度矩阵表格（如表2所示）。SRQ推算的基准密度矩阵将住房建设密度由原来的每公顷150-250间卧室提升扩展至每公顷200-1100间卧室，同时模拟的结果显示中心地区及公共交通可达性较高的区域确实能够承载更高的住房开发密度，迅速成为历版伦敦规划引导住房空间分布的核心标准。在此基础上，《伦敦战略性住房用地可行性评估》继承了基准密度矩阵的引导要求，并为满足“紧凑型城市”的发展要求，促进高密度的住房项目向特定区域集聚，形成紧凑的城市空间格局，在经过评估后进一步提高了城镇中心以及战略机遇地区地区住房建设密度的估计值，其中城镇中心周边的住房建设密度约为标准密度矩阵的1.1-1.2倍，而机遇地区则为1.7-2.3倍。

　　在规划编制过程中，供需层面的评估结果是政府制定规划政策的风向标，尤其是供给侧是规划策略的主要着力点。由于《战略性住房用地可行性》评估实质上是对住房策略的空间模拟和校核，因此其评价结果通常能够满足《战略性住房市场评估》预测的住房需求总量。但当大伦敦及各自治市地方政府发现《战略性住房用地可行性评估》的评估结果无法满足预测的客观需求总量时，则可以进一步改变住房建设的空间引导政策，包括向短缺区域增加居住用地投放、适当放宽和鼓励其他功能类型用地向居住用途转换等增加居住用地数量，或者进一步鼓励全域提高住房密度以及在高交通可达或城镇中心周边区域提高住房建设密度等方式增加住房容量，在此基础上评估住房空间政策改变造成的影响是否可以被接受以及测算改变政策后住房开发潜力能否满足需求预测，从而再对政策进行调整和修正，直至达到开发潜力和综合影响均能满足。当按住房空间引导策略调整后测算的住房开发量潜力仍然无法满足地方的住房需求时，则会考虑限制人口流入的相关措施，或谋求在更广域的区域范围内解决住房建设空间不足的问题。

　　在规划执行阶段，《大伦敦规划》和《伦敦住房策略》会根据《战略性住房用地可行性评估》的评估结果，分解形成各自治市以及各机遇地区的住房建设数量目标，并且结合住房市场评估对可负担性住房及不同户型住房需求的预测，测算可负担性住房及中小套型住房的建设数量和比例。此外，相对更市场化的运作机制使得伦敦地方政府的规划策略落实通常需要和开发商以及私人进行协商，尽管《战略性住房用地可行性评估》所测算出单块用地的住房开发量不能作为实际建设项目的强制执行要求，但其评估结果仍可帮助地方政府建立协商基准，对于符合密度要求的项目可以进入快速审批流程，而对于超过密度要求的项目可以根据英国《城乡规划法》中106条款的“规划获利”原则，要求其负担更高比例的可负担住房建设或者补偿一定的基础设施或公共空间，这一机制在一定程度上保障了城市空间开发的合理秩序和住房建设的相对公平。

　　（1）加强住房建设的基础数据调查，强化对住房空间供需预测的理论方法和数理模型探索，科学系统地构建住房建设空间引导体系。伦敦住房空间引导策略的制定尤其强调从“基础调查-数据分析-规划决策”的逻辑闭环。在基础调查层面，伦敦自1961年的人口普查起即开始对人口年龄结构、家庭结构，以及家庭居住的住房户型、面积、类型以及设施情况进行记录。伦敦统计部门每1-3年还通过抽样的方式进行住房调查、劳动力调查、人口调查，形成短间隔的调查数据基础。大伦敦政府2000年起利用GIS系统对建设项目进行精确至点位的空间记录，详细记录其卧室数量变化情况、户型、住宅类型、可负担性、建成年代、开发方式等信息。这些高质量基础数据构成了伦敦制定住房空间政策的证据基础（Evidence Base），使得精细地分析和预测住房需求变化成为可能。在数据分析层面，重视建立科学的方法体系和详细的编制指南。伦敦住房空间引导体系的形成经过了大量长期型的研究，遵循“核心思路保持稳定、具体方法不断优化”的思路逐步迭代，最终形成了逻辑性和科学性较强的方法体系。英国住房、社区和地方政府部（MHCLG）遵循国家规划框架（NPPF）的要求，明确了住房空间供需层面预测的方法步骤和所需的数据源，甚至对于部分具体数理公式作出了规定和说明，形成了易操作、索引式的编制指南。在规划决策层面，伦敦住房空间引导策略的制定依托住房空间需求和供给潜力预测，不断进行“规划假设—空间模拟—政策修正”的迭代，形成最终的空间引导策略。

　　（2）关注住房空间建设与就业、交通的关联。职住关系是影响城市空间结构最为主要的因素，住房空间建设不能“单就住房建设论住房建设”，不仅仅是“哪里有地建哪里”，而应考虑“居住-就业-联通”三者的相互协同。伦敦在需求层面通过考虑经济发展、就业岗位、住房价格等变化趋势带来的住房可负担性变化，在房价显著高于就业者收入的就业中心区域增加住房需求预测数量，以平衡区域就业-居住关系AG真人。在供给层面则充分考虑住房建设空间与城镇中心和公共交通的结合，提升高公交可达性区域、城镇中心及机遇地区的住房建设密度，促进职住空间的高效联通。我国北上广深等特大城市的人地矛盾日益突出，逐步迈入以提高发展质量和空间效率为核心的存量建设时代，更应结合各地住房市场、经济发展情况、就业结构特征和用地条件等实际情况，构建与就业体系建设和交通网络规划耦合的住房建设空间引导体系，促进住房空间向轨交站点、就业中心周边集聚，加强住房类型及户型与工作者岗位特征的相互匹配，实现职住关系在“空间-时间”上的双重平衡，最终优化城市的整体运行效率。

　　[7] 赵捷, 彭正洪, 李志刚. 当代英国住房建设评估的经验与借鉴[J]. 国际城市规划, 2019, 1.